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转载:浅谈工程建设领域串通投标的成因及防范

来源:工程采购信息平台    发布时间:2022-05-09

目前,工程建设项目招标投标过程中串通投标现象普遍存在,且形式多样,手段也越来越隐蔽,认定、查处难度不断加大,严重扰乱建设市场秩序,工程质效无法保障,社会反映十分强烈。从而如何防范招标投标活动中的串通投标现象,是摆在工程建设领域招标投标工作中的一个重要课题。笔者结合曾作为招标单位项目代表、招标投标监管人员、公共资源交易平台工作人员的实践,通过对串通投标理解分析,从加强制度建设、推行"不见面"交易等方面提出串通投标行为的防范。

一、串通投标的表现形式

《招标投标法》、《反不正当竞争法》和《刑法》均明确规定,串通投标是违法行为。串通投标是指招标投标活动中,投标人之间、投标人和招标人之间、投标人和代理机构之间相互勾结、串联,违背招标投标行为规范,就招标投标的有关事项私下达成协议,意图排除公平竞争,使特定的投标人不正当中标,共同损害他人利益,扰乱市场竞争秩序的行为。串标的表现形式有:一是投标人相互串通,某个投标人借用多个公司资质或组织多个投标人参加投标,在投标之前协议好由其中标,其他各公司作为陪标,哄抬中标价格,中标方给所有参加陪标的投标单位一定数额的费用作为报酬,这种形式已经成为投标企业圈内的"潜规则"。二是投标单位与招标单位串通,在项目未进入招标投标程序前,投标单位与招标单位就如何确保中标进行包装运作,招标人为使特定单位中标,在招标文件中故意设置某些不合理要求,对意向中的特定投标人予以"量身定做",以排斥其他投标人或潜在投标人;还有招标人评委利用其评标打分的机会,给出极其悬殊的评分控制评标结果等,使用各种手段做足"文章", 这样招标单位在未进入招标程序前就已选定意向中标单位,然后再进入招标市场走过场,使招标投标流于形式。三是投标人与招标代理机构串通,代理机构利用工作之便,将掌握的招标人各种信息透露给潜在投标人在招标投标的各个环节进行暗箱操作,以达到招标人和中标人的目的。

二、串通投标的成因分析

工程建设领域招标投标中发生串通投标问题的原因是多方面的,表面上是违规操作、无序竞争,实质是利益驱动,根源在于体制不健全、市场不规范、诚信体系建设不完善、管理监督不到位。归纳起来主要有以下几个方面的原因。

1.利益驱动。一是招标单位中掌握决定权的个别人,为了获取私人利益,想方设法与投标人和招标代理机构串通,使得"自己的队伍"中标,从中获得"好处费"。二是部分代理机构为了获取更大经济利益,主动帮助招标人、投标人串通投标。三是随着招标投标市场的逐步发展与完善,市场竞争日益激烈,面对"僧多粥少"的局面,招标投标各方为了实现各自的利益,达到各自的目的而不择手段,采取串通投标手段获得中标。

2.处罚偏轻。串通投标罪的法定最高刑为有期三年。《刑法》规定:"投标人相互串通投标报价,损害招标人或者其他投标人利益,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。投标人与招标人串通投标,损害国家、集体、公民的合法利益的,依照前款的规定。"《招标投标法》规定:"投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的,处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款。对单位直接负责的主管人员和其他责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款。"照此推算:以1000万元中标额为例,对违法单位只须罚款五万元至十万元,对个人只须罚款五千至一万元。《招标投标法实施条例》规定,情节严重的,由有关行政监督部门取消其1至2年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格。其违规违法的成本远小于其违法所得,对于串通投标人威慑力度不够大。

3.监管不力。《招标投标法》、《刑法》、《反不正当竞争法》和《最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件追诉标准的规定》均规定串通投标相关内容,对处置串通投标行为提供了法律依据。但招标投标的监管职责,分散在各行业主管部门,各行业之间相互沟通不畅、相互配合不够,而且串通投标行为隐蔽性强、认定难、查处难,从而影响监管机构对串通投标行为的打击力度。

4.信用缺失。市场信用体制不够健全,"不良记录"清出市场制度尚未完全建立,对交易主体违规行为处罚力度不大。从业单位和人员信用评价体系不够完善,对施工单位的市场管理还不到位,对从业单位的业绩真实性、履约情况等还没有完备的管理体系和奖惩体系,对从业人员评价体系不够健全,一些诚实守信的企业没有获得奖励和表彰,一些失信企业没有受到相应处罚,使其不诚信违规行为的成本很低。

三、串通投标行为的防范

针对工程建设招标投标中串通投标的严峻形势,分析各方当事人在串通投标中的利益关系,细研防范串通投标对策,通过加强制度建设、强化多部门联合机制、推进"不见面"交易等举措,切断串通投标参与者间的利益链。

 1.加强制度建设。一是全面实行资格后审。取消现场踏勘和集中答疑,不给投标人制造相互串通的机会;采用资格后审的方式,有效扩大竞争范围、屏蔽投标人信息,把投标人的信息推迟到开标后才公开,有效保护潜在投标人身份、数量及其各种信息,割断串标的信息链,消除串标所需的信息和时间。二是加强投标保证金管理。《招标投标法实施条例》规定:"依法必须进行招标的项目的境内投标单位,以现金或者支票形式提交的投标保证金应当从其基本账户转出。"相关部门设立专门投标保证金账户,各类工程招标项目的保证金统一在该账户结算;投标保证金的收取和退还须通过投标人的基本账户结算;开发并运用电子保证金收退系统,投标企业通过电子化招投标系统生成虚拟账号,招标投标各方不能查看到投标企业的身份信息,保证金缴纳信息在开标前限时保密,在开标解密环节同步公开,便于投标企业互相监督,有效遏制串通投标行为。三是实施工程建设项目招标计划提前发布制度。各类项目在招标公告发布前先行发布招标计划,发布时间应当至少为招标公告发布之日前30日。发布内容包括招标人名称、项目名称、项目概况、招标方式、招标公告拟发布时间、投资估算等内容。该制度有助于工程建设市场主体提前获取招标信息,提高招标投标活动透明度,使投标竞争更加充分,增大串通投标难度。四是实行廉洁考核制度。对招标人、监管人、交易中心人员,实施廉洁考核制度,缴纳廉政保证金,考核结果与个人绩效奖励挂钩,保障工作人员操作规范、行为规矩,制定《领导干部违规干预和插手工程建设活动的处理规定》和《违反招标投标规定责任追究办法》,约束交易各方主体行为。

2.强化多部门联动治理力量。成立打击串通投标违法行为工作领导小组,共同打击和治理工程建设项目存在的串通投标违法违规问题;制定有奖举报制度;制定《政府投资工程建设项目标后管理实施细则》等规范性文件,定期或不定期深入施工现场,进行全面跟踪检查,严格要求项目负责人和技术负责人在岗到位,督促中标企业提高履约意识,按投标承诺、合同条款施工;同时依托高科技手段建立标后监管平台,从项目注册到竣工验收全流程实时动态"嵌入式"跟踪管理,对项目异常情况发出预警提示,全力督促各实施主体把"纸面上"的承诺真正落到落实,预防和查处投标承诺与中标进场不一致、投标承诺与合同履行"两张皮"等虚假行为。

3.加强社会诚信建设。串通投标是一种投机行为,其根源是工程建设领域乃至整个社会的诚信缺失。加强政府、企业、公众的诚信力建设,加大失信惩戒力度,着力营造"诚信有益,失信必惩"的市场氛围,制定投标企业资信等级考评及市场准入管理办法,对企业信用实施A、B、C、D四级分层管理和"红、黄、绿"三色预警,动态考评,优胜劣汰。对被评为A级的守信企业,投标中可享受资格免审、技术标免评、大型重点项目优先邀请等待遇,对有不良行为的企业实行网上公示曝光,对被评为D级的企业不仅网上曝光,而且坚决列入"黑名单",限制市场准入,直至驱逐出本区域招投标市场。建立信用等级评定与银行授信额度挂钩等制度。

4.推行"不见面交易"。全面推进"不见面"交易,实行项目受理、信息发布、场所预约、专家抽取、质疑投诉等环节部分网上运行,投标企业通过在线下载招标文件、上传投标文件、远程解密投标文件、观看开标视频直播,企业足不出户即可参与交易,市场竞争更加充分,投标单位与招标人、专家实现物理隔离,从而减少招标过程中进行串通的机会。